在日本高等教育悠久的发展历史中，私立高校由萌芽到发展再到壮大，现已成为日本高等教育的主体。据日本文部科学省2013年8月发布的报告显示，在高等教育阶段，私立高校占高校总数的77.5%，就读于私立高校的学生人数占高等教育阶段学生总数的73.5%。由此可见，私立高校在推动日本高等教育实现大众化并向普及化迈进的过程中发挥了举足轻重的作用。日本私立高校发展过程中取得的成绩得益于其科学有效的运作机制，即纵向上完善的法规与机构建设，横向上囊括内外两方面的监督管理措施。有鉴于此，有必要对日本私立高校办学监督机制进行探究。

　　日本私立高等院校监督机制的发展历程

　　（一）日本私立高等院校纵向监督机制由国家主导向国家、地方两级分级管理发展

　　在日本高等教育体系形成与发展的过程中，在相当长的时期内是以官立大学为核心。但面对不断变化的现实，日本政府逐渐采取了一些措施：1872年，颁发了近代教育史上第一部关于教育的法令《学制》，提出在8个大学区设立督学职位；1873年，文部省成立了督学局，并于1874年颁发了《督学局职制及事务章程》，规定督学在教学、行政方面拥有绝对的监督权限；1885年，文部省成立了以中央视学官和地方视学人员相互协作的教育督导体制；1899年，明治政府颁布了日本教育史上第一部有关私立教育的重要法规《私立学校令》，对私立学校的设置、开学、管理等作出了明确的规定。

　　第二次世界大战后，日本的教育模式由学习德国、法国转变为效仿美国。1948年颁布的《教育委员会法》确立了中央文部省的视学官和地方指导主事两级的行政机构的划分，并规定地方教育行政机构在教育监督等方面享有充分的自主权。1949年，制定了《日本私立学校法》，根据该法及相关法律开始了对私立高校实行分级管理。此外，文部省和都、道、府、县知事分别设有咨询机构，以此来加强对私立高校管理的民主化和科学化。此后，日本的教育督导逐渐形成了只“导”不“督”的模式。

　　（二）日本私立高等院校监督机制的发展走向

　　1.日本私立高等院校注重资质审核与评估的外部监督机制

　　日本国会的文教委员会作为最高立法机构，是日本教育政策的最高审议、决策机构，拥有审议政府的教育方针、教育计划、教育规划的职能。文部科学省作为最高行政管理机构，主要负责文教事务，主管全国的教育工作。为了完善对私立高校的监督管理，在国会的文教委员会和文部科学省的统一领导下，还特别设立了针对私立高校的私学教育部、私立大学审议会以及参谋咨询机构等部门，从多方面加强对私立高校的监督。

　　第二次世界大战后，由于教育管理体制的不断改革，加上中央的教育管理权大为削弱，使文部科学省成为了只在方针、规划、政策等方面进行指导的监督性机构。私学教育部的监督管理权主要有日常调查权、统计等管理监督权。实际上，私学部下设的行政课和学校法人调查课通过共同合作，更多地履行对日本私立高校的外部监督职能。私立大学审议会有调查审议高校问题和收集并提供学校信息资料的职能。除此之外，文部科学省还设立了大学设置审议会、临时教育审议会、大学审议会等参谋咨询机构，并通过向政府提供咨询报告来间接监督私立高校。外部监督的主体除了政府之外，还有一个重要的主体就是社会中介机构。社会中介对私立高校的监督主要是通过评估实现的。日本私立高校的设立由国家把关，而其他方面的评估则是由民间的社会中介机构进行，即“事前设置认可与事后检查评估并存”的双重质量保障模式。

　　2.日本私立高等院校兼顾资产和教学运行的内部监督机制

　　日本私立高校的学校法人是学校内部的最高权力层。在学校法人之下，有一个以理事会为核心，包括监事会和评议员会的管理层。日本私立大学的校长是学校内部的最高行政管理者。此外，《学校教育法》明文规定，在私立高校内部，为了审议重要的事项，必须设有教务决策机构—教授会。

　　日本私立高校学校法人的职能包括：审核校务计划报告、审核年度预算报告、经费筹措的决策、基金管理、财务会计的监察等。在管理层中，其中理事会是决策管理机构，一般由学校法人设立，是学校法人的意志决策机关和最高管理机关。理事会主要通过召开理事会议确定学校法人代表的业务，进而规范其行为。

　　监事会负责日本私立大学的监督工作，主要负责的事项是理事会中理事的业务执行情况和学校法人的财产状况。《私立学校法》中规定监事的职能有：第一，监查学校法人的财产状况；第二，监查理事的工作情况；第三，发现学校法人在财产或理事在工作上有违法之处应报管辖者或评议员会等。评议员会作为咨询决策机构，是学校法人的合议制咨询机构。《私立学校法》规定，评议员会在监督方面的职能主要涉及与学校法人、理事等人员相关的预算、营利、财产等方面。日本私立高校的校长拥有掌管校务，统领监督所属职员等职能；理事会有对校长的认定权，同时理事会也兼有对校长的监督和指挥权。教授会由校长负责主持召开，主要负责对私立高校内部的教学相关事务进行审议,因为高校拥有学术研究的自主性，所以在跟学术及教学等有关的自治管理方面，教授会的意见有决定性的作用。

　　日本私立高等院校办学监督机制的主要特征

　　（一）健全、完善的政策法规和规章制度

　　早在1899年，日本政府就颁发了《私立学校令》，对私立高校的设置、办学、管理等方面的监督作出了明确规定。1947年颁发的《教育基本法》和《学校教育法》，在法律上确立了国立、公立、私立高校并举的发展格局，从而使国立、公立、私立高校在作为监督对象上得以一视同仁。1949年政府颁布《私立学校法》确立了日本教育行政管理体制和督导制度的基本框架和主要原则。随后制定的以《私立学校法施行令》为代表的私立学校法政令来对相关法律作一定的补充，以及以《私立学校法施行规则》为代表的私立学校法省令作为法律和政令实施的具体细则。1975年颁布的《私立学校振兴助成法》不仅规定对私立高校进行援助，而且受到援助的私立高校也必须接受所辖厅的强制监督。此外，日本私立高校内部也积极健全完善内部监督管理规章制度，注重提升内部管理人员的教育法专业化水平。这一系列法律法规的制定与颁发，构成了对日本私立高校规范化办学进行监督的法律法规的基本框架。

　　（二）重视指导与服务的政府教育督导机构

　　第二次世界大战前，日本是一个典型的中央集权制国家，教育机关一直受到国家的严格管制，其私立高校教育督导具有鲜明的国家主义特色。政府颁布的教育政策和方针统领着全国的教育活动，并对全国的教育及其管理人员实施严格的监督。

　　第二次世界大战后，美国教育使节团抵达日本，经过实地调查发表了《美国教育使节团报告书》。报告指出：“日本应废除带有命令与监督性之视学官制度，代以实施一种富有督导性、建设性、劝告性及足以帮助教师解决问题之视导制度。”随着民主思想的普及，日本政府确立了尊重和依靠私学的思想。政府部门的监督由此开始注重非权力性的指导、建议和援助等，逐渐减少监督活动中直接的、消极的监督和命令行为，并设置了完善的指导性机构和参谋咨询机构，以此加强指导性职能活动，并不断扩大指导性职能活动的范围和改革指导活动的方式，如采用法制、政策扶持和经费资助的办法进行监督、管理和引导。

　　（三）注重多元评估的监督管理措施

　　日本对私立高校的评估采用的是三位一体的策略，即社会中介机构、政府和高校。社会中介机构在对私立高校的评估过程中起着非常重要的作用，如大学基准协会对大学的评估不仅包括“加盟判定审查”和“相互评价”，而且还有对私立高校的认证权，通过对私立高校的认证，可以使私立高校认识到建立一套自我评估制度的重要性。政府对私立高校的评估主要以宏观的、间接的、隐性的方式起引导作用。在大学内部自我评估方面，其评估制度中内容的制定是由大学基准协会、大学审议会、日本私立大学联盟等这些非政府组织完成的。大多数日本私立高校内部都依据大学设置基准建立了校内评价制度，还设置了负责评价的专门机构。这些机构在促进高校自治的活性化、向政府和社会介绍高校的实际情况等方面发挥着一定的作用。

　　日本私立高等院校办学监督机制对我国的启示

　　（一）加强法规建设，完善民办高校监督制度执行细则

　　我国民办高校失范现象频发，关键在于缺乏必要的、完备的法律体系。国家完善的政策法规可以为民办高校的发展起到保驾护航的作用，进而促进民办高校的规范化。但是，就现实而言，我国现有的涉及民办教育和教育督导的法律法规还不是很健全。2002年《民办教育促进法》的颁布为民办学校的发展创造了一个良好的外部环境，但各种配套的法律、法规、政策措施并没有相继出台。在教育督导方面，目前专门法规主要有1991年颁发的《教育督导暂行规定》和2012年颁发的《教育督导条例》，虽然国家也颁发了其他的法律法规，但是有关教育监督方面的政策法规无论从数量上还是实施效果上都显得不足。民办高校办学的规范化需要制度环境的保障，因此加强民办高校法律法规的建设，并加以细化使之形成协调、有序的体系，对于我国民办高校办学行为的规范和长远发展具有重要意义。

　　（二）政府改进督导方式，明确自身定位，注重监督引导

　　现代日本教育行政的基本理念是指导和服务，这种理念赋予了私立高校较多的办学自主权。而目前我国政府对民办高校的监督还处于过于行政化的阶段。对于民办高校的发展：首先，政府应该从宏观层面上做一个整体的规划，使民办高校的发展可控、有序、规范。其次，对于民办高校的监督，政府作为监督主体，应该明确自身定位，监督的目的是促进监督客体规范化的发展，所以监督不仅仅应该只是一种“管”的思想，而且应该包含一种“服务”的精神。“服务”的内容应当明晰，哪些该管，哪些不该管，要为民办高校的发展留下更多的空间。再次，鉴于民办高校师资流动性较大的现状，政府应建立一套稳定的民办高校教职工培训与发展的资助制度，借以稳定师资，进而保障内部监督的基础。最后，政府应当鼓励发展性监督，并将发展性监督制度化、常态化、规范化，这样可以避免终结性监督所造成的监督效果的倾斜。

　　（三）注重多元评估，建立认证制度

　　日本私立高校的评估走过了自我评估、外部评估、认证评估三个时期，现在正朝着以自我评估为基础、第三方评估为核心的多元化评估的方向发展。目前，我国民办高校的设立主要是由官方按照教育部设置的标准进行审批的，社会中介机构未能发挥对民办高校进行评估的作用，建立高校与中介机构相结合的评估更是无稽之谈。此外，民办高校的发展是极不平衡的，因此，对不同层次的民办高校也应该采用不同的评价指标，这样才能促进其整体的发展。针对我国民办高校目前评估体系中评估主体单一、评估客体多样的现状，注重多元评估尤为重要，这里讲的多元不仅指评估主体的多元，而且也指评估指标的多元。另外，评估中的认证评估是检查民办高校设立和保障其内部质量的重要手段，“国家应建立评估机构的资格认可制度，由获得评估资格的民办高校评估机构开展质量评估”,这样可以保障评估的客观性和专业性。社会中介机构的认证评估若得到政府的承认，可以使评估结果具有公信力，能够为学生、社会所参考，也可以促进民办高校增强内部评估意识，提高内部办学的规范化。（作者肖念、郭兆龙，单位系北京工业大学高等教育研究所）