教材租型应当尽快依法规范

——教材出版单位对某些地方出台强制教材租型的规定提出质疑

　　目前，国内一些地方出版集团和相关机构通过出台文件等方法，对现行教材强制租型，这引起了教材出版单位的强烈反应。为此本报记者采访了一些出版教材的出版社和相关法律界人士，以及教育部基础教育司教材处有关负责人。

孩子们拿到免费的教科书，欢天喜地。本报记者王鹰摄

孩子们拿到免费的教科书，欢天喜地。本报记者王鹰摄

　　出版社相关负责人几乎众口一词：一些地方对教材的强制租型，严重违反了《著作权法》、《行政许可法》、《中华人民共和国反垄断法》和《反不正当竞争法》，危害了我国中小学教材市场的健康发展。

　　1 没有教材原创单位许可便印发教材，违反了《著作权法》

　　教材出版单位认为，强制租型首先严重违背了《著作权法》。依照《著作权法》的规定，我国中小学教材是著作权法意义上的汇编作品，享有著作权保护。而原创出版社通过投资或作品著作权人的授权许可，取得了这些作品的全部或部分著作权，并依据国家法律或通过作者授权等方式，享有教材的专有出版权，包括作品的出版、复制、发行、供货等各项权利。

　　依据法律规定，未经作者和原创出版社同意，他人不得行使其专有权利。而当前我国一些地方出版集团采用的租型，从内容来看，印制权实际上是对原创出版单位的教材制作复制件的权利；供货权实际上就是向试点地区的师生提供这些复制件的权利。因此，在没有原创出版单位许可的情况下，各省的强制租型实质是剥夺了原创出版社对教材的印制权和供货权，不仅侵犯了原创单位的著作权，也侵犯了原出版单位的专有出版权，严重违反了《著作权法》，是一场赤裸裸的大范围侵权违法行为。

　　2 企业与政府一起发布文件是严重的政企不分

　　教材出版单位还认为，强制租型严重违反了《行政许可法》和国家教材管理法规。

　　一位出版社社长谈到，为了达到强制租型的目的，很多地方出版集团纷纷以各种方式胁迫进入其“领地”的教材出版单位租型。典型的做法就是若教材出版单位不租型就不能进入本省使用，就不能上本省的目录，甚至通过上级省政府的名义，以保护当地经济发展为理由，强迫进入本省的教材必须租型。例如，某省政府办公厅发文要求执行其教育厅、财政厅、新闻出版局、物价局、出版总社共同发布的文件，要求进入本省的教材一律由发文单位中的出版总社租型。且不谈市场规则、公平竞争，其做法实在值得商榷，一是企业不能与政府一起发文，这属于严重的政企不分；二是不合理，企业和政府共同发文指定发文企业受益，有滥用职权的嫌疑；同时，按照《行政许可法》的规定，即便是政府也无权限制某个版本教材进入本省市场，更不用说是其下属企业了。

　　教育部[2005]15号文件明文规定各省级教育行政部门要完整转发教育部《教学用书目录》，不得删减或增加，并严格规定全国各地、市要在教育部《教学用书目录》内选用教材。而非常普遍的是，各省出版集团为强制租型，通过各种方式强行将拒绝租型的教材版本从本省教材目录中拿下，这种做法显然严重违反了相关管理法规。

　　3 强制教材租型有垄断市场之嫌

　　法律界人士认为，强制租型垄断市场，严重违反了《中华人民共和国反垄断法》和《反不正当竞争法》。

　　目前，为达到市场垄断和获取巨额利润的目的，各省出版集团强制所有出版社租型，否则就通过各种手段改换教材版本，在保证租型教材版本巨额利润的同时，打压其他非租型出版社，严重加剧了市场垄断，违反了《中华人民共和国反垄断法》和《反不正当竞争法》。

　　一位法律工作者说，《中华人民共和国反垄断法》第十九条规定，一个经营者在相关市场的市场份额达到1/2的，可以推定经营者具有市场支配地位。而第三条则规定，经营者滥用市场支配地位为垄断行为。实际上，目前我国绝大多数省份出版集团（或出版总社）已经通过其特殊地位和身份占据了远远超过1/2的市场份额，其利用自身行政垄断地位强制其他市场主体的行为非常普遍。同时，《中华人民共和国反垄断法》第二十条规定，经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响为垄断行为。

　　为此，在当前教材市场亟待规范的背景下，特别要杜绝各省出版集团（或出版总社）私下与某些原创出版社口头或书面达成确保该版教材市场份额的垄断协议，而租型无疑是其主要表现之一。而以上为达到市场份额采取的种种强制性、行政垄断性和联合垄断的做法，无疑违反了《反不正当竞争法》。

　　4 强制租型负面影响不可低估

　　出版社认为，目前的教材租型给新课标教材的建设和基础教育课程改革造成了极大的阻碍和负面影响。具体表现为：

　　一是加剧了市场垄断。由于租型的存在，目前我国中小学教材行政性垄断和区域性分割的情况更加严重，教材市场的垄断趋势不断加强，严重影响了教材多样化政策的实施，特别是严重危害了教材市场的健康发展。

　　二是扰乱了教材市场秩序。地方和相关原创单位为达到垄断目的，不惜采用种种不正当手段，干扰正常的教材选用，甚至利用行政手段更换已经使用的教材版本，并通过多种不合法手段排挤非租型教材，严重影响了教材市场的秩序。

　　三是难以保证教材的服务质量。教材租型单位在利用其行政垄断和地域垄断地位坐享租型利润的同时，普遍对新课标教材市场的开发缺乏动力；有些单位为节省培训经费，通过降低标准，减少培训人次或场次等手段，敷衍了事，致使教材培训不到位，培训质量难以保证；为降低制作成本，有些租型单位印制教材时，降低材料标准，降低印制工艺要求，造成教材质量低劣，这些问题严重影响了教材的实验效果和服务质量。

　　四是制约了优秀教材的持续出版与研发。前期巨额投资研发的教材被强制租型后，教材原创单位赖以生存和发展的微薄利润空间被严重剥夺，教材原创单位要想在教材限价、多种版本并存的情况下，只用占码洋3％-4％的微薄租型费来弥补新课标教材前期开发的巨额投入，简直是天方夜谭。实际上，教材租型单位是以教材原创单位的严重亏损为代价来获取高额利润的。这种“杀鸡取卵”的不合理的现象，造成许多在教材出版资源方面具有绝对优势的出版单位对新课标教材的持续出版与研发力不从心，严重制约了基础教育课程改革的深入开展。

　　五是助长了地方租型单位的惰性。正是凭借租型的保护，使得教材租型单位既不需要投入太多人力、物力、财力，又不需要承担任何风险和压力，坐守本地就可以舒舒服服地赚钱，而且对这种等、靠、要的惰性行为心安理得，甚至是理直气壮。

　　六是造成了社会分配的严重不公平。即付出者不能得到应有的回报，不付出或少付出者却收益颇丰。如果说，教材原创出版单位的亏损或忍痛让利的结果能够换来广大中小学生家长的减负，作为对社会的贡献，倒也应毫无怨言。但实际上那些亏损往往全部变成了教材租型单位的利润，这与国家三部委多次下发教材减负的文件精神是完全相悖的。

　　七是严重阻碍了国家免费教材政府采购改革的推广和实施。由于地方利益集团享有教材出版中90%的利润，出于利益考虑，各地千方百计在让利环节制造障碍，损失了国家和广大中小学生的真正利益。

不是　如2007年的免费教材采购中，南方某省出版集团自己有教材，又有租型教材，却通过各种方式被政府授权负责免费教材采购。在保全自身利益的背景下，既当裁判员又当运动员，并截留政府采购教材款，至今半年多仍未支付相关企业采购款，严重影响了政府形象，并阻碍了国家免费教材政府采购的顺利实施。

　　【特别链接】

　　被采访的教材出版单位的相关负责人都谈到，目前，教材租型在我国基础教育课程改革和新课标教材建设中造成的负面影响越来越大，大多数有着多年教材出版经验，有着积淀丰厚教材出版资源的出版单位，在新课标教材出版中举步维艰。如果此问题不能得到及时有效的解决，全国教材市场将会进一步出现地方壁垒、地方割剧的混乱局面，我国新课标教材建设将会走入更大的困境，基础教育课程改革很难实现预期效果。为此，出版界强烈呼吁：废止教材租型模式，提高知识产权保护力度，还教材建设的健康环境，以保证课程改革的可持续性发展！

　　教育部基础教育司教材处有关负责人在谈到这个问题时认为，一个地区的教材选用应该由当地的教材选用委员决定，主要根据“是否适合当地的师资水平，是否满足当地的教学需要，是否适合当地学生”等。租型问题实际上是教材利润的分割问题，是否租型不应该成为选用教材的依据。况且，在我国的法律法规中，对教材租型都没有任何具体规定，地方上强制租型并没有足够的法律依据。

　　【附录】

　　自2001年以来，我国全面推行基础教育课程改革，并在全国范围内有步骤地推广使用新课程标准教材。基础教育多年来的全国统编教材模式被教材多样化政策取代，高质量、多样性、选择性成为国家教材改革的基本目标与方向。与此同时，我国教材出版发行体系，特别是各省出版集团仍沿袭计划经济模式下的教材出版发行管理模式，其中最为典型的是利用地域垄断和行政权力强制教材原创单位租型。其行为严重影响了课程教材改革的顺利进行与可持续发展，成为阻碍我国出版体制改革的严重问题，急需废止。

　　教材租型的历史由来

　　所谓租型，即教材原创单位将定稿、定型的中小学教材制作成胶片（封面、正文）交给租型单位（一般为地方省市出版集团、总社），由租型单位转手将印制教材的胶片转给印刷厂印制。印制完成后，租型单位通知印刷厂将成品教材送往各省新华书店仓库；新华书店按教材总价格的72%（彩色）向租型单位付款后，租型单位再按教材总价格的3%或4%向教材原创单位支付租型费及按教材总价格的42%左右向印刷厂支付有关教材印装材料费用。按照租型模式，租型单位将获得教材总价格的27%净折扣利润。教材租型是特定历史时期计划经济的产物，是约定俗成的结果。

　　长期以来，我国中小学教材出版实行统编模式，国家投资，指定人民教育出版社编写并出版全套中小学教材，在全国范围内使用，一套教材独统天下。在当时生产技术落后、物流能力水平低的情况下，为了解决教材大规模出版中出现的印制难、供货难、发行难的问题，人民教育出版社把出版物制成胶片，分发各省出版局，由当地出版局租型，负责在当地的印刷和供货。之后，各省出版局把教材总价格的3%至4%的租型费上缴给人教社。应该说，在国家统编教材的历史背景和经济发展水平不高的条件下，租型作为时代的需要，为完成“课前到书”的政治任务起到了积极的作用。但在当前教材多样化、市场经济高速发展的形势下，租型的存在价值和合法性受到了各方面的严重质疑。

　　当前教材出版的新形势

　　2001年，第八次基础教育课程改革全面推行，国家开始实行一纲多本的教材管理体系。按照相关政策规定，教材编写出版引入了竞争机制，任何符合条件的机构和个体都可以参加教材的编写，通过国家的立项审查、全套教材内容审查并批准后，进入实验区实验。在这样的政策下，几年来，我国已有82家独立法人团体或出版社被教育部、新闻出版总署批准编写出版中小学教材，每个学科的教材少则1-2个版本，多则7-8个版本，由国家指定人教社独家编写出版的垄断局面已被打破。对此，国内外的相关机构和媒体都非常关注，中小学教材从没有像今天这样面临如此激烈的竞争，因此，我国中小学教材的质量和服务得到了前所未有的提高。

　　在这样的背景下，教材出版已经从以前的国家投资编写转变为企业或机构投资、国家审定，教材的著作权和所有权发生了根本变化，教材出版发行也应适应这一新情况。但由于长期受计划经济的影响，各地出版集团依赖教材租型生存的现状并没有改变，在市场经济的新形势下，各地出版集团依然通过行政手段和地域垄断，强制要求各个教材原创出版社租型，否则就联合省级单位，以种种理由封闭市场。

　　这种做法严重侵犯了原创出版社的利益，违反了《著作权保护法》、《行政许可法》、《中华人民共和国反垄断法》和《反不正当竞争法》，并严重危害了中小学教材市场的健康发展。为此，教材原创出版单位和相关机构一直呼吁，必须尽快改变和废止租型，提高国家对教材知识产权的保护力度。

　　《中国教育报》2008年3月27日第5版